La Contraloría General encontró en 2013 que el mecanismo de los llamados ‘bonos Carrasquilla’ era mucho más costoso que otras alternativas de crédito que ya se tenían bajo el esquema de endeudamiento público. Que no fue regulado por algunas leyes y normas del Estado colombiano que rigen los recursos públicos destinados para obras de agua. Y que, de paso, terminó en manos de financistas privados la disponibilidad del gasto público del agua de 117 municipios. En total, el mecanismo de los bonos de agua endeudó por $ 441 mil millones a 117 municipios por 19 años, sin opción de pagar los créditos en menor tiempo. Lo que trepó la deuda a $1,5 billones, por las tasas de interés. Pero el informe nunca se publicó y Cuestión Pública tuvo acceso al documento.

Entre los asesores del mecanismo de los bonos de agua, estaba la firma de Alberto Carrasquilla, llamada Konfigura. Fue ministro de Hacienda (2003-2005) en el gobierno del expresidente y senador Álvaro Uribe. Después, líder de la empresa asesora de los bonos de agua, por eso también se les conoce como los ‘bonos Carrasquilla’. Ahora, bajo el gabinete del presidente Iván Duque, ocupa la cartera de Hacienda por segunda vez. 

 

Se nota que el informe nunca vio la luz, porque quedó con una marca de agua atravesada que reza: “documento no oficial”. Tras el 13 de enero de 2013 quedaron pendientes dos revisiones. Cuestión Pública tuvo acceso al informe borrador de 139 páginas que la Contraloría General le hizo al grupo ‘cerebro’ de los bonos de agua, entre los que estaba el repitente ministro de Hacienda Alberto Carrasquilla. Lo realizó el equipo de la Contraloría Delegada para la Gestión Pública e Instituciones Financieras y lo tituló: Informe técnico y financiero respecto a las emisiones de bonos aguas y créditos otorgados por Grupo Financiero de Infraestructura (GFI)-Alianza Fiduciaria S.A.

La Contraloría en el informe, que no es oficial, describe que es una estructura mucho más costosa que otras, por varias razones: 1) se pagaban intereses al 10.9%, 2) porque al emitirse bonos en la Bolsa de Valores de Colombia generaron unos gastos administrativos y de comisiones adicionales por más de $5 mil millones, y 3) porque la deuda era a 19 años sin opción de acortar los plazos. Todo esto generó un caos en las entidades territoriales o municipios, que terminaron con quiebras, al parecer con doble pignoración de recursos y en definitiva con habitantes sin el acceso al agua potable.

Esta es la estructura de las empresas financistas que se encargaron del mecanismo de los llamados ‘bonos Carrasquilla’. Gráfico tomado de los informes del Grupo Financiero de Infraestructura (GFI) y modificado por Cuestión Pública. No pertenece al informe de la Contraloría.

La entidad fiscal destacó en el documento del informe, que los municipios ya contaban con un camino para solicitar créditos para las obras de infraestructura de agua, antes de la creación de los bonos de agua. De hecho, 35 municipios de los 117 ya tenían créditos para los mismos fines. Era regulado por normas y leyes que monitorean las obras y giran los dineros acorde con los avances de las mismas. También evaluaban los límites de endeudamiento y el porcentaje comprometido de esos dineros en los créditos. Este sistema se llama Financiamiento de las Inversiones de Agua (FIA).

➤Lee el informe de la Contraloría General nunca publicado sobre los bonos de agua

En cambio, el mecanismo de los llamados ‘bonos Carrasquilla’ al parecer no contó con la debida regulación, porque los dineros para pagar los créditos de los bonos eran halados del Sistema General de Participación (SGP) e iban a parar, directamente, a Alianza Fiduciaria y el Grupo Financiero de Infraestructura (GFI). Los recursos no pasarían por los 117 municipios o Entidades Territoriales, durante los 19 años que durara la deuda. Irían directamente al GFI-Alianza Fiduciaria, que al mismo tiempo, era el grupo emisor de los bonos.

Palabras más palabras menos, para el equipo de la Contraloría el mecanismo de los bonos de agua abrió el chorro del dinero público a través de créditos con financistas del sector privado, jugados en la Bolsa de Valores de Colombia por los emisores de los bonos, para ser desembolsados en cuentas bancarias dispuestas por los alcaldes, quienes fueron los que firmaron los contratos de los créditos, previa autorización del concejo de cada uno de los 117 municipios.

Bajo ese mecanismo de los bonos de agua, Alianza Fiduciaria y GFI, al parecer no regularon qué sucedían con los dineros de los créditos, una vez fueron desembolsados a los municipios.

El equipo auditor de la Contraloría describió en el informe que le solicitó a BRC Investor Services S.A. (Standard & Poor’s, la calificadora de valores) “información relacionada con las calificaciones otorgadas a los Bonos Ordinarios emitidos por el Patrimonio Autónomo Grupo Financiero de Infraestructura 2008-1 y Grupo Financiero de Infraestructura 2010”.

Y entre varios puntos de información que solicitaron, BRC respondió sobre la falta de regulación que: “Si bien el originador (Grupo Financiero de Infraestructura –GFI) no tiene el compromiso contractual de vigilar que los ET [Entidades Territoriales o municipios] destinen los recursos a la financiación de los proyectos considerados al momento del otorgamiento del crédito que se solicite, ni tampoco el deber de implementar las medidas respectivas en caso que los dineros fuesen utilizados en proyectos de otra naturaleza, para reducir este riesgo de desviación GFI contrató a la firma auditora Fajardos S.A.S., encargada de monitorear, durante su realización, los proyectos de infraestructura financiados.”

Pese a lo anterior, la Contraloría insistió en el texto del informe que ese mecanismo sí compromete el crédito público, y que, por lo tanto, los créditos bonos de agua debían entrar en cintura con las leyes que regulan los créditos públicos con el fin de asegurar el agua potable a las poblaciones.  Así lo afirmó en el informe: “(…) Lo que se hace en esta estructura son operaciones de crédito público, donde las Entidades Territoriales reciben unos recursos a través de un contrato de empréstito cuyo fondeo se origina en la colocación en el mercado de capital, la fuente de pago de los bonos y los créditos son los recursos del Sistema General de Participación-APSB que la Nación le gira a los Entes Territoriales”.

En este mismo tema, el informe de la Contraloría, elaborado en 2013 y que quedó sin revisar, incluyó al hoy ministro de Hacienda Carrasquilla: “En igual sentido se pronunció la Superintendencia Financiera de Colombia, en el concepto enviado al Doctor Alberto Carrasquilla Barrera, sobre la naturaleza financiera de la estructura de los bonos agua y según su criterio no deberían ser considerados títulos de deuda pública”. 

El equipo auditor de la Contraloría, concluyó sobre este aspecto: “Alianza Fiduciaria, como vocera y administradora de la estructura, debió asegurarse que los municipios cumplieran con todas las normas presupuestales (…) hecho que no ocurrió (…)”.

A continuación exponemos los 10 puntos más relevantes del informe de la Contraloría:

1) El crédito se elevó 3,4 veces.

El mecanismo de los bonos de agua abrió una especie de candado que regulaba los dineros públicos destinados para obras de infraestructura de agua, que le pertenecían a los 117 municipios. Con un costo muy alto. Cada uno de los municipios que se endeudaron en este plan de bonos de agua, aceptaron pagar tres veces más el monto prestado. Dice el informe: “(…) Al final del 2029 se pagará $1,07 billones, que junto con la amortización del valor del crédito original de $441 mil millones, se desembolsará al final de los 19 años un total de $1,5 billones. Equivalente a 3,4 veces el valor desembolsado aproximadamente. Este monto es el que debe estar garantizado con los recursos recibidos del SGP-APSB [Sistema General de Participación, cuya bolsa le corresponde a las inversiones de agua].”

2) Municipios sin capacidad de pago.

El equipo de la Contraloría que realizó el informe señaló que hay 21 municipios que no tenían capacidad de pago al momento de asumir el crédito para cubrir los servicios de la deuda: “(…) pese [a] que los créditos se encuentran en periodo de gracia, es decir, solo se están pagando intereses y no capital durante los primeros 5 años del crédito, los recursos cedidos no alcanzan para pagar los mencionados intereses”. Así lo reportó Alianza Fiduciaria, entidad vocera y administradora de los Patrimonios Autónomos de las Entidades Territoriales. “Se puede concluir que de acuerdo con el contrato de crédito, las Entidades Territoriales tendrán que pagar con recursos propios el faltante antes mencionado, de igual manera la mora sobre los montos insolutos”, dice el informe.

3) No había necesidad de los bonos de agua.  

La Contraloría demostró en 2013 que, si los municipios hubieran ahorrado los dineros del Sistema General de Participación (SGP), es decir, la bolsa de la cual salieron los dineros para pagar el crédito de los bonos del agua, en dos años se habrían obtenido $160 mil millones, la misma cantidad de dinero que al 31 de diciembre de 2012 había sido entregado en créditos por los bonos de agua: “(…) si los entes territoriales ahorraran o invirtieran los recursos cedidos para respaldar los créditos, al término de dos años tendrían los recursos necesarios para realizar los proyectos, sin tener que utilizar esta estructura financiera, que le genera costos adicionales tales como, servicio de la deuda, comisiones, costos y gastos entre otros, además de su fuente de ingresos comprometida por 19 años”. Para la fecha del informe ya se habían emitido más bonos, se sumaron más municipios y el monto del crédito trepó a los $441 mil millones.

4) Desviados presuntamente $39 mil millones en 21 municipios.

La Contraloría analizó cómo 28 municipios ejecutaron los dineros producto del crédito de los bonos de agua. Encontró 25 presuntos hallazgos administrativos. De esos, 23 tienen presunto alcance disciplinario, 4 presunto alcance penal y 21 posible alcance fiscal, que ascenderían a los $39.804.168.659. Hay que recordar que el informe nunca fue oficial, por lo tanto, no se puede hablar de hallazgos fiscales como tal.

5) Al parecer 27 municipios no tenían proyectos previos para obras de agua.

Dice el informe: Hubo 27 de los 117 Municipios [con] ejecución de los recursos comprometidos inferior al 70% a pesar que los créditos fueron suscritos hace más de un año, esto puede ser consecuencia de que al adquirir los créditos no se contaba con estudios y diseños o proyectos, lo cual podría constituirse en un posible detrimento patrimonial.” Las entidades territoriales incurren en costos financieros y operativos a partir del desembolso de crédito sin que se ejecuten las obras, lo cual puede ocasionar la pérdida de valor, según explican en el informe . “Lo cual contradice la finalidad por la cual se realiza toda esta estructuración. De esta manera se estaría incumpliendo con la política pública comprometida para dotar de un servicio básico a la población”, concluyen.

6) Vigencias futuras empeñadas.

“Los Concejos Municipales utilizaron incorrectamente la figura de vigencias futuras para la autorización de los préstamos, siendo que debieron utilizar las normas para las operaciones de crédito público. Estas operaciones de crédito público no requieren autorización para comprometer vigencias futuras”, reza el informe de la Contraloría que nunca se publicó.

7) Doble pignoración de recursos.

“(…) Se evidencia que no se definieron de forma clara los lineamientos que deben seguir los proyectos que se financiarán a través de deuda mediante pignoración de los recursos de SGP-APSB, es decir de los dineros destinados dentro de la bolsa del Sistema General de Participación para garantizar el agua y los servicios públicos de saneamiento básico, permitiendo así que se cedan los derechos de este rubro por más de 19 años sin que se tenga claro el alcance de las actividades a ejecutar”, según consta en el documento. 

8) Los primeros $18 mil millones de los bonos se fueron para la administración de estos.

Un correo electrónico que Alianza Fiduciaria le envió al grupo auditor de la Contraloría reveló que a diciembre 31 de 2012 se habían pagado $18 mil millones, así:

“(…) la Fiduciaria en el correo electrónico en mención informa que estos gastos son cubiertos por el patrimonio emisor y prestamista y no por los municipios. El municipio simplemente paga el servicio de la deuda y el prestamista podrá pagar sus propios gastos con sus ingresos ya que una vez recibido el dinero por la entidad financiera como pago del servicio de la deuda este pierde la destinación específica del SGP pues ya no pertenece al municipio.”

El informe también reveló que los préstamos de los bonos de agua les generó gastos de comisión y gastos de la tenencia y administración de los bonos por 5.600 millones. El 7% del dinero de las emisiones de los bonos fue a parar a los creadores del mecanismo fiduciario y de mercado de capitales.

9) Se ignoró el subsidio de agua.

Por ley, los municipios o entidades territoriales deben destinar el 15% de los dineros destinados para el agua y saneamiento básico para subsidiar a la población más vulnerable de sus municipios. En el siguiente cuadro, realizado por el equipo auditor que realizó el informe de la Contraloría, se pueden ver todos los municipios y los porcentajes de crédito comprometidos con los bonos de agua, que no reportaron la destinación de ese 15% para subsidiar a la población más vulnerable.

10) Patrimonios autónomos.

Según la Contraloría, el esquema de los bonos de agua transforma los fines de los “patrimonios autónomos”, que se crearon en la ley 1176 de 2007, que apunta a que los departamentos, distritos y municipios puedan constituir patrimonios autónomos, es decir, una especie de fondos, cuyos dineros provienen de la bolsa del Sistema General de Participaciones, del sector de agua potable. ¿Para qué se crearon? para asegurar la prestación eficiente de los Servicios Públicos de acueducto, alcantarillado y/o aseo a sus habitantes. Dice el informe de la Contraloría que el esquema de los bonos de agua convirtió esos patrimonios autónomos en un instrumento para que se gestionen emisiones y pagos de la deuda de los créditos de los bonos únicamente. “Situación que favorece más a ellos [Grupo Financiero de Infraestructura-Alianza Fiduciaria] que a la garantía de los servicios de la población”.

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Un año después de la elaboración del informe de la Contraloría, en 2014, el ministerio de Hacienda, con Mauricio Cárdenas a la cabeza, tuvo que generar una especie de salvamento para créditos de los bonos de agua de los 117 municipios. El Estado se hizo cargo de la deuda de los $441 mil millones y todo el esquema pasó a ser administrado por Findeter. El dinero que sale del Sistema General de Participaciones (SGP) de esos municipios para pagar los créditos siguió empeñado, ya no por una tasa del 10.9% sino del 3.5%.

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