¿Contratos a la medida? El caso del contratista mimado de la Registraduría
(18/12/2023)
Por: Juan Parra.
Investigador de la Línea de Participación cívica de Fundación Karisma. Abogado de la Universidad Nacional de Colombia y egresado de la Escuela de Periodismo de El Tiempo. Ha trabajado en distintas ONG como Dejusticia, la FLIP y El Veinte. Ocasionalmente, es asesor jurídico en Consejo de Redacción.
La incorporación de tecnologías al proceso electoral en Colombia comenzó hace dos décadas. Desde entonces, distintas tecnologías se han introducido en las elecciones. Para las elecciones territoriales de 2023, Fundación Karisma ha identificado a partir de la contratación de la Registraduría, 17 puntos del proceso electoral en el que se incorporan tecnologías. Estos puntos incluyen el registro de candidaturas y votantes; la selección de jurados de votación; la identificación a través de biometría facial; los equipos que hacen posible el preconteo; el software de escrutinio y consolidación de los resultados oficiales y las aplicaciones para la consulta y publicación de los resultados.
Esta incorporación de tecnologías no ha estado exenta de problemas. En lo técnico, por ejemplo, este año hubo fallas con la página de divulgación de resultados de las elecciones locales y con el programa que se contrató para la selección de jurados.
Sin embargo, la incorporación de tecnologías en el proceso electoral tiene otros problemas que no están relacionados con el diseño, la funcionalidad de las tecnologías o las infraestructuras, sino con la forma en que se ha realizado ese proceso: a través de contratos billonarios que se repiten en cada elección y que han generado una relación de dependencia de la Registraduría con sus contratistas, a veces, en desmedro de los derechos de la ciudadanía.
Thomas Greg and Sons, el contratista del siglo XXI
La empresa Thomas Greg and Sons, a través de distintas uniones temporales, ha sido la principal contratista para elecciones de la Registraduría desde hace años. Según la periodista María Jimena Duzán, desde 1998 en el Gobierno de Pastrana (hace 17 años) y según la Misión de Observación electoral (MOE) al menos desde el año 2013. Mención aparte merece el Grupo ASD, empresa aliada de Thomas Greg en el desarrollo de los software de preconteo y escrutinio, que afirma en su página web que lleva “más de 32 años realizando el procesamiento de resultados electorales a nivel nacional”.
Las razones que han permitido que esta relación entre la Registraduría y Thomas Greg se mantenga de forma tan prolongada se encuentran, probablemente, en los requisitos que pone la Registraduría para contratar. Por ejemplo, en la contratación para las elecciones de 2022 y 2023 (ambos procesos de menor cuantía, con único oferente por más de un billón de pesos cada uno), el contratista debía contar con una experiencia general previa en “actividades similares o iguales a las previstas en el objeto del contrato”, es decir, haber ejecutado de forma coordinada todas las labores que implica organizar unas elecciones en Colombia, era indispensable. Un requisito de fácil cumplimiento para Thomas Greg a través de uniones temporales, Disproel 2023 en el caso de este año, pero imposible para la competencia.
Los pliegos también especifican que se valora experiencia en asuntos como empaque y distribución a todos los municipios del país, identificación biométrica, digitalización y publicación de documentos o en el procesamiento de resultados electorales. Es decir, en el desarrollo de las labores que implican unas elecciones por separado. De nuevo, las empresas que conforman Disproel, como contratistas recurrentes, no tienen problemas para demostrar el número de contratos pedidos como requisito de experiencia ya que lo ha hecho en al menos las últimas tres elecciones. Este requisito de la experiencia, sin embargo, obstaculiza la participación efectiva de nuevas empresas interesadas.
Por otro lado, los plazos de ejecución de los contratos son muy cortos (siete meses para 2023). Esto supone que quien está interesado debe tener listos gran parte de los programas y plataformas a utilizar. De lo contrario, es muy difícil que a quien sea adjudicado el contrato logre desarrollar una tecnología competente en tan poco tiempo. Siendo así, de nuevo, quien ya cuente con las tecnologías porque las usó el año inmediatamente anterior, le será mucho más fácil participar del proceso de contratación, ser elegido y ejecutarlo.
Hay otros hechos que generan tensión respecto a la decisión de la Registraduría de contratar a Disproel. En primer lugar, está la sentencia del Consejo de Estado en el caso del Partido MIRA. De forma resumida, el Consejo de Estado conminó a la Organización Electoral para que “adquiera el software requerido de escrutinios desde y para el Estado, es decir, que sea propiedad de dicha organización”. El fundamento clave de esa orden fue la dificultad probatoria que implicó que el software de escrutinio perteneciera a un privado.
Si bien en 2022 la Registraduría adquirió un programa de escrutinio a la empresa INDRA, este solo lo usó por el Consejo Nacional Electoral (CNE), mientras que todas las otras comisiones escrutadoras del país (las de nivel zonal, local y departamental) usaron el software privado de Disproel, que trans finalizar su parte del escrutinio, envió la información con los consolidados al sistema de INDRA para la revisión del CNE. Para 2023, la Registraduría prefirió contratar de nuevo el programa de escrutinio a Disproel, incluso para su uso por el CNE, es decir, el CNE no usó el que ya se había comprado. La Registraduría compró un software de escrutinio para el Estado y no lo usa, prefiere seguir pagando para usar el del privado.
En segundo lugar, los serios problemas que presentó el preconteo el año pasado durante las elecciones legislativas, así como los inconvenientes con la puesta en marcha de las app de jurados y testigos, ambas obligaciones a cargo de Disproel, no bastaron para alterar la fe de la Registraduría en su contratista recurrente.
La gallina de los huevos de oro: el software de escrutinio
Uno de los factores para que la UT Disproel se haya perpetuado como contratista es la exigencia de experiencia en materia de conteo de resultados electorales. Disproel ya cuenta con un software para el escrutinio, es decir, para hacer el conteo y consolidar los resultados de las elecciones. Ese programa ha sido usado por lo menos desde 2016. La posible ventaja contractual que implica ser dueña de ese programa, puede explicar que la empresa sea especialmente celosa con el código fuente del software de escrutinio.
El ejemplo más explícito de esto es el uso de acuerdos de confidencialidad desproporcionados como condición completamente inamovible para poder ver, auditar, observar o hacerle veeduría al código fuente del software, como lo denunciamos desde Karisma en 2022 y 2023. Es decir nadie, que no firme un acuerdo con el contratista de la Registraduría, podrá ver las reglas escritas en el lenguaje de programación con las cuales se cuentan los votos en Colombia.
Este año la Registraduría y Disproel utilizaron dos versiones diferentes del acuerdo de confidencialidad. Además, las condiciones para observación del código eran muy restrictivas: sólo se podía ver porciones del código del programa en una sala dentro de la Registraduría, los dispositivos electrónicos de los observadores no podían ser ingresados (solo se permitía usar papel y lápiz) y la actividad debía hacerse bajo vigilancia física y de cámaras de video. Es decir, firmar el acuerdo era requisito para ver el código fuente en condiciones extremadamente limitadas.
Primera página del Protocolo de acceso exposición del código fuente entregado por la Registraduría el 5 de octubre de 2023.
La primera versión fue exigida el 5 de octubre de 2023 por la Registraduría, pero se firmaba directamente con la empresa Disproel. El acuerdo, en formato impreso, exigía señalar si se pertenecía a un partido político, una misión de observación o un ente de control. También señalaba que los firmantes se comprometían a guardar confidencialidad sobre el “código fuente y cualquier información confidencial a la que tenga acceso”, sin especificar cuál era esa información confidencial. Además, el firmante debía reconocer, a título personal, que la violación del compromiso habilitaba a Disproel a tomar acciones legales para reparar daños y perjuicios.
Primera versión del acuerdo de confidencialidad exigido por la Registraduría y DISPROEL UT el 5 de octubre de 2023.
Ese mismo 5 de octubre, tras la protesta de los observadores que fuimos reconocidos por la Registraduría, y que hacemos parte de Karisma, respecto a las condiciones del acuerdo de confidencialidad, Disproel nos entregó una segunda versión en formato word. En ella se señalaba que el código y todos los documentos y presentaciones que se mostraban eran confidenciales, también se reducía la duración del acuerdo de infinito a 20 años. El mismo acuerdo será exigido en todos los eventos posteriores de exposición de código fuente del software de escrutinio.
Segunda versión del acuerdo de confidencialidad exigido por DISPROEL y la Registraduría el 5 de octubre de 2023.
Por supuesto, nos negamos a firmar, pues consideramos que la información relacionada con cómo se organizan y ejecutan las elecciones, salvo en caso de vulnerabilidades, debe ser pública; la ciudadanía tiene derecho a saber cómo se cuentan los votos, aún si lo hacen con un software. En consecuencia, no nos fue posible ver el código fuente del software de escrutinio de las elecciones en 2023, ni tener acceso a información técnica sobre el mismo.
Firmar un acuerdo con un contratista del Estado, al que se supone estamos observando, es contrario por completo a nuestra labor de veedores. En esta calidad, nuestra labor es acudir a los eventos de preparación de las elecciones para hacer control ciudadano y verificar que las elecciones se realizan conforme a la ley. De firmar, no solo nos veríamos limitados para informar, explicar o denunciar problemas con el software de escrutinio en elecciones, sino que también perderíamos toda independencia, algo que consideramos inadmisible.
Con la intención de proteger la propiedad intelectual de Thomas Greg, la Registraduría optó por pedirle a los auditores, partidos políticos e incluso a los entes de control que se comprometan a guardar silencio sobre lo que les sea mostrado respecto de la tecnología con la que se cuentan los votos en Colombia. En otras palabras, la Registraduría aplicó una lógica comercial y priorizó ser el guardián del programa que le permite a su contratista seguir siendo el acreedor de contratos billonarios cada que celebramos elecciones, dejando de lado sus obligaciones con el proceso democrático y con la garantía de los derechos de la ciudadanía.
Por estos hechos, presentamos una tutela contra Disproel y la Registraduría argumentado la violación de nuestros derechos a la participación política, el acceso a la información y la libertad de expresión. La tutela fue fallada en favor del Estado y sus contratistas en primera instancia. En segunda instancia rechazaron la tutela argumentado la falta de un requisito formal. Las dos sentencias son imprecisas y no estamos de acuerdo con su razonamiento. En las próximas semanas pediremos a la Corte Constitucional que escoja la tutela para que haga un pronunciamiento de fondo que proteja nuestros derechos y los de la ciudadanía.
El negocio de la tecnología en elecciones y la soberanía nacional
Incorporar tecnología en elecciones ha significado que Thomas Greg and Sons y sus empresas socias facturen más de dos billones de pesos por esta labor sólo en los dos últimos años. La empresa se ha convertido en el contratista mimado de la Registraduría y hay dudas sobre si los términos de las contrataciones permiten a otras empresas entrar a competir de manera justa.
La ganancia que implica a Disproel ser el gran señor de la contratación electoral en Colombia lo ha llevado a imponer condiciones, incluídas todas las necesarias para proteger su propiedad intelectual, sin importar si esas obligaciones (acuerdos de confidencialidad) le restan transparencia a las elecciones o limitan los ejercicios de participación activa de la ciudadanía.
Pero no solo eso, la larguísima relación de Thomas Greg and Sons con la Registraduría ha generado que el Estado sea dependiente del contratista y pierda soberanía en un tema tan delicado como el proceso para elegir sus gobernantes. Es decir, el Estado actualmente ha perdido la capacidad de organizar, supervisar y vigilar sus propias elecciones y de paso se afectan algunos de los derechos y actividades claves de una sociedad que se define como democrática: el voto libre, la libertad de expresión, la transparencia y los controles y contrapesos.
Esperemos que la Corte Constitucional intervenga ahora que hay una oportunidad y le devuelva a la ciudadanía algo de su poder, o que la Registraduría recapacite sobre sus proveedores. De lo contrario, solo nos queda esperar un milagro y cruzar los dedos para que la historia no se repita en las siguientes elecciones.
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